APEC25年,调入改革频道
2014/11/12 三联生活周刊

     APEC25年,调入改革频道

     ——专访南开大学APEC研究中心主任刘晨阳

     APEC找到了适合自己渐进发展的方式和发展路径,并且非常积极主动地做出有益的调整和改变。这两方面因素是APEC发展成为目前世界上最大的区域经济合作组织的根本原因。

    

     刘晨阳

     25年,再回首

     三联生活周刊:APEC在过去25年里经历了怎样的发展历程?取得了哪些成果?

     刘晨阳:如果要把APEC25年的发展历程划分阶段,我个人认为从1989年APEC成立到1994年设立茂物目标是APEC的起步阶段。1994年后进入APEC的发展阶段,茂物目标在贸易投资自由化和便利化上提供了明确的方向性导引,使APEC的合作向具体领域拓展。进入新世纪以来,整个亚太地区区域合作一体化格局逐渐发生较大变化,很多以自贸区为主的新的区域贸易安排和合作机制与APEC形成了并行发展的态势,在这种情况下,APEC从2000年以来陆续在合作领域、理念和导向上做出积极的调整。

     APEC的成果体现在诸多方面:成员数量上从1989年最初的15个国家到现在的21个成员,成员数量的增长本身就体现了APEC作为亚太地区最核心的区域合作组织的巨大吸引力。从合作领域和合作框架来看,在贸易投资自由化、便利化和经济技术合作几大方面构建了全面的区域经济合作框架,使成员们从贸易投资到社会人文能全方位密切联系。从合作机制和组织结构来看,从领导人会晤到部长级会议,乃至委员会和工作组,由上到下构建了一个非常有效的能够推进工作实施的机制设置,同时建立了一个“官产学”共同参与的合作机制,把社会各方面的力量都能吸引到亚太区域合作进程中来。

     三联生活周刊:APEC创造了独特的运行模式“APEC方式”,特点是什么?为何会形成这种模式?在具体实践过程中,实际效果如何?

     刘晨阳:“APEC方式”用关键词来概括就是“自主自愿、灵活渐进、协商一致”,突出了APEC的论坛性质,是并不具有强约束力的合作组织。亚太地区成员数量多且经济发展水平差异巨大,政治体制、社会文化和历史传统都有很大差别,如果不采取这种“灵活渐进、自主自愿、协商一致”的方式,是很难在差异性如此巨大的成员中建立起合作机制来的。“APEC方式”是适合APEC诞生和前期发展的理性选择,使成员能不受制约条件的限制,真正平等地参与合作。学界对这种方式给予了非常高的评价,有专家说这是一种既有南南合作,又有南北合作、综合不同合作方式的首创,顺利推进地理范围如此广大、成员数量如此众多,差异性又如此巨大的亚太地区区域合作,这是“APEC方式”独特的价值。从实际效果来看,在APEC诞生和发展的前期阶段,“APCE方式”也确实实现了它的价值。

     三联生活周刊:APEC传统的重点合作领域是什么?近年来不断开拓的新的合作领域又有哪些?

     刘晨阳:APEC传统的合作领域是贸易投资自由化、贸易投资便利化和经济技术合作这三大支柱,又叫“三驾马车”。贸易投资自由化实际上是从市场开放的角度来逐渐削减和降低贸易壁垒,使亚太地区的贸易投资能够在更加开放的环境下进行。贸易投资便利化是在海关通关程序、电子商务、技术标准等方面确立合作从而降低交易成本,使贸易投资活动更加方便。而经济技术合作则是重点照顾发展中成员的利益,通过发达成员与发展中成员的技术交流和援助使发展中成员有足够的凝聚力和意愿参与合作。

     这些年在合作领域上确实有了很大拓展,尤其是非传统领域。自2001年“9·11”事件发生后,APEC在合作领域上根据地区安全形势的变化做出了相应调整,反恐、防灾减灾、卫生防疫、能源安全、气候变化等非传统合作领域成为APEC这些年固定下来的重点合作领域。最近两三年,互联互通建设、基础设施建设包括创新改革议题也逐渐成为热门。

     三联生活周刊:APEC在这25年里能发展成为目前世界上最大的区域经济合作组织的根本原因是什么?

     刘晨阳:最根本的因素还是亚太地区在整个国际政治经济体系中所处的地位。亚太地区现在已经被公认为是世界经济贸易的引擎和火车头,为世界经济增长贡献了最大的驱动力量。从政治和外交角度看,除欧盟外,中、美、俄、日等大国都集中在这个地区,对国际政治和国际关系的发展演变有着举足轻重的影响。另一方面,APEC找到了适合自己渐进发展的方式和发展路径,并且非常积极主动地做出有益的调整和改变。这两方面因素是APEC发展成为目前世界上最大的区域经济合作组织的根本原因。

     内忧外患下的改革突围

     三联生活周刊:虽然APEC在诸多领域取得了显著成果,但随着内外部环境的变化,APEC的发展也遇到了各种问题和挑战。从内部看,APEC的问题出在哪里?

     刘晨阳:“APEC方式”中自主自愿的方式与区域合作长期效率之间的矛盾,灵活渐进的方式与集体行动的公平约束性之间的矛盾,是两个根本的矛盾。如果少数成员消极地拖后腿,会对整个集体行动的步伐造成拖累,现在应该是到了对APEC合作的效率和实效性进行渐变式改革的时候。

     三联生活周刊:从外部看,近年来各种新的亚太区域合作机制纷纷出台,并在覆盖地域上和APEC形成了高度的重叠。尤其是美国积极推进的TPP和东盟提出的RCEP,这两大路径将对APEC的未来地位和发展前景造成怎样的挑战和影响?这是否意味着,APEC未来将被其他区域合作机制所取代?

     刘晨阳:首先必须承认,TPP和RCEP对APEC确实有影响。一旦TPP或RCEP建成,其约束性和实效性成果将更明显,将可能在贸易投资自由化和便利化上部分地取代APEC原有的功能。但从性质上看,TPP、RCEP与APEC并不一样,前两者属于自由贸易区,而APEC除了贸易投资自由化、便利化上的合作机制外,在合作功能和涉及领域上要远远宽于自贸区的范畴。尤其是APEC领导人会晤机制目前在亚太地区是最高层面的平台,成员数量也是最多的,短期内要想重新成立一个全新的机制全面地替代APEC,我觉得这是不现实的。所以虽然有冲击,但从中长期看,APEC在整体维系亚太区域合作完整性上仍将继续发挥原有的作用。

     三联生活周刊:在如此内忧外患的形势下,APEC如何在“夹缝”中求生存,未来的发展机会在哪里?又该如何进行调整和改革,真正提高APEC合作的实效性,以适应新形势?

     刘晨阳:怎样利用好现有的机制,形成合力,摆脱干扰,推进亚太区域合作在APEC平台上深入有效地开展,才是APEC未来发展的总体方向。从APEC自身的运行机制看,“改革”、“创新”这些词正被频繁提起,应该说在近两年内APEC会在加强自身约束力和提高合作实效性方面采取越来越多的具体措施。

     其实APEC之前也做过类似尝试,不过没有形成主流延续下来。比如说APEC前些年曾经推行过“探路者方式”,如果不能在所有成员中达成一致,又有不少成员对某个合作领域达成了部分共识,那么这些成员就可以先行启动把合作先做起来,形成一定的示范效应后再去逐渐吸引其他成员加入。这种方式其实就是APEC曾为加强自身实效性和运行效率所做的尝试。而目前APEC正在推进的互联互通建设、基础设施建设等方面的合作,已经在为加强合作实效性做一些有益的尝试。我相信未来会有越来越多类似的既满足成员国共同需求又能很快见到实际效果的合作领域。

     这几年来APEC也一直在强化同行审议机制,邀请专家、第三方对APEC成员推行贸易自由化等方面的进展和不足做评估,形成官方报告,为成员采取下一步更好的改进措施形成指导。我认为APEC未来还会更多地引入国际组织或国际机构进行更加客观全面的评估,使成员采取更加积极的措施。再就是从机制设置上,比如秘书处,以前更多是服务和协调的职能,但今后应进一步强化其在推进合作中的引导力和执行力等综合能力。同时,APEC能不能发挥孵化器的作用,推动亚太自贸区这种极具雄心、能为亚太地区一体化提供全新目标和框架的新的机制的发展,这可能是APEC未来最大的价值所在。

     三联生活周刊:未来如何处理APEC和亚太自贸区(FTAAP)的关系?

     刘晨阳:我们首先要搞清楚亚太自贸区到底是在APEC框架内来推进还是平行于APEC框架之外来推进。我个人比较倾向后者,亚太自贸区并不在APEC框架之内,将来一旦形成,也不必然导致APEC的消失。对于亚太自贸区,APEC还是发挥了一个积极的孵化器的作用。针对亚太地区碎片化、大量自贸区不断衍生的情况,APEC认为还是应该推进一个涵盖整个亚太地区、能够包容所有成员的整体自由贸易安排,所以提出了亚太自贸区这个概念。但亚太自贸区的推进还是应该在成员间由官方政府来主导并进行正式的国际谈判,它的建立将对亚太区域一体化的长期发展产生根本性的影响。亚太自贸区建成后,APEC依然会作为一个全面的区域合作组织发挥原有的职能和功用,并不存在恶性竞争的关系。

     中国今年作为东道主也是把亚太自贸区作为重点热点在推进。我想澄清一点,有人说亚太自贸区完全是中国在主导和发起,其实不是这样。亚太自贸区最早是10年前学术界提出的一个畅想,很快获得了工商界的认可,由他们来向领导人和政府层面积极推进。2006年APEC领导人会议正式对推进亚太自贸区建设给出了一个积极回应,转眼8年过去了,到今年APEC成立25周年这样一个重要的时间节点,我想不仅是中国有这样的意愿,其他的很多APEC成员也有共同的意愿推进亚太自贸区。在这样的背景下,今年才把推进亚太自贸区又提上议事日程,我也希望今年能够尽可能排除干扰和矛盾,取得更多有形的成果。

     三联生活周刊::在当前亚太区域合作进程走到分岔路口的情况下,你怎么看APEC的发展前景?

     刘晨阳:简单说是挑战和机遇并存。如果APEC能够凝聚成员共识,它完全有能力在亚太区域一体化中发挥非常积极的作用。加上世界对亚太地区的关注程度不断提高,APEC作为亚太地区代表性合作组织的受关注程度和潜力,我还是比较看好的。说到挑战,可能还是亚太地区目前在政治、安全等方面出现了不稳定因素,部分成员间的博弈更突出,使得整个亚太地区的政治经济格局趋于复杂。这种趋势如果得不到彻底的扭转和改变,一定会对成员开展区域经济合作带来负面影响。但我个人的判断还是机遇大于挑战,就像这届APEC强调的“新型伙伴关系”,就是一种积极的合作方向来化解或缓解现有的负面因素。

     中国的“桥梁”作用

     三联生活周刊:对于中国来说,参与APEC的思维和政策又应当如何进行调整?

     刘晨阳:随着自身整体经济实力的增长和在亚太地区影响力的提高,中国应发挥与此更相匹配的作用。这既是中国自己的主观意愿,又是其他成员对中国的期望。我们一直在强调周边是关键,处理好亚太周边关系是我国谋求长期发展最根本的利益诉求,也是我国实现从地区大国向世界大国迈进的必经阶段。所以在亚太区域合作中,中国要有主观意愿去发挥积极作用来放大正面因素,化解负面因素。另一方面,区域内很多其他成员也希望作为世界第二大经济体的中国更好地发挥责任感,为地区提供更多更好的公共产品,比如在基础设施建设、互联互通建设上就是非常典型的例子。

     中国在参与APEC合作的早期还是更多地把自己归于发展中成员的阵营,在合作议题和立场选择上更多地从发展中成员的立场出发和考虑问题。但目前已经有这样的趋势,中国在很多议题上已经不再单纯把自己放在发展中成员的立场上,而是更多地发挥发展中成员与发达成员之间的桥梁作用,兼顾大家的共同利益。因为在很多合作领域上,中国既有发展中成员的某些特点,但同时又在某些领域逐渐与发达成员趋同,并且这种趋势未来将更加明显。所以我认为在思维和政策选择上,我们应该兼顾发达成员和发展中成员的共同利益,使中国更加全面地在亚太区域发挥积极引导力。这样才能使我们自身实力和应尽的责任更好地匹配。

     三联生活周刊:对于今年即将在北京召开的APEC会议,在发展成果上有什么期待?

     刘晨阳:今年的三大议题各有亮点。在区域经济一体化上,我还是希望推进亚太自贸区能够获得尽量多的共识,取得一些具体推进步骤的实质承诺。创新改革这个议题比较有开创性,其中反腐败、蓝色经济、粮食安全、城镇化、互联网经济等议题,如果能够通过今年的讨论使其成为APEC框架下具有延续性的议题,这对深化APEC合作、加强APEC生命力非常有益。最后一个议题基础设施建设就更不用说了,可能是现在大家最关注的。不管是基础设施投资需求方还是供给方都能很好地找到共同利益,为地区经济合作找到新的拉动力。总体来说,今年可期待的亮点和成果还是比较多的。

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