土摩托看世界｜穷人如何能呼吸到好空气？
2016/1/4 三联生活周刊
治理空气污染必须靠政府，政府必须靠法制，法律的制定必须靠科学。
空气是最典型的公共资源，空气污染是“公地悲剧”(The Tragedy of the Commons)的经典案例，每个人都对空气污染负有一定的责任，但每个人都不愿意主动承担自己那份责任，而是更愿意把钱花在自己身上。但是，富人们可以一掷千金买最好的空气净化器，而且一买就是好几台，穷人们却连普通口罩都不舍得买，这就是中国的现状。所以说，穷人要想呼吸到好空气，必须靠政府，必须由政府出面强制所有人为这件事负责。
如今某些政府官员最喜欢说的一句话就是“不惜一切代价”，我不知道这些人说这句话时过没过脑子。什么事情重要到政府可以不惜一切代价去解决？你想得出吗？反正我想不出。
举个例子：在这个雾霾污染严重的冬天，不知还有多少人记得去年年初山东省临沂市“铁腕治污”行动引发的大讨论？
事件回顾：2015年2月，临沂市政府主要负责人被环保部华东环保督查中心公开约谈，之后临沂市政府在短短的10天内关停了57家企业，大部分是钢铁厂和火电厂等重工业企业，直接导致44007名职工处于待业状态。此事被央视曝光后引发了平面媒体和社交媒体的大讨论，一部分人认为这种方式属于“休克式疗法”，造成的经济损失太大，不宜在全国范围内全面推广。另一部分人则认为既然执法就必须严格，否则达不到保护环境的效果。
这样的讨论，在PM2.5爆表的日子里还能正常地进行吗？
前段时间北京蓝天时发红色警报，黄天时却只发黄色警报，有人质疑过环保部门这么做的理由是什么吗？“APEC蓝”和“阅兵蓝”如今已经成了网络调侃用语，但有多少人认真想过，你是否真的需要这样的蓝天？你愿意为这样的蓝天付出多少代价？
这些疑问的核心就是：政府在制定法律法规，尤其是那些涉及到公共利益的法律法规的时候，应该以什么作为依据？
让我们先来看看美国政府是怎么做的。美国国会于1955年通过了首部《空气污染管制法》(Air Pollution Control Act)，此后又分别在1963年、1970年和1990年通过了《清洁空气法》(Clean Air Act)及其修正案。但是1970年通过的那个《清洁空气法》没有提PM2.5，哈佛大学的几名学者对此很不满意，认为这种小颗粒物的健康危害被低估了，应该想办法引起政府的重视，但这就意味着必须拿出过硬的证据来。于是，以道格拉斯·多克里(Douglas Dockery)博士为首的一个科研小组决定在美国选取6座具有代表性的城市，研究一下城市居民的寿命和PM2.5暴露水平的关系。这样的流行病学研究需要长时间大样本才能得出可靠的结论，于是研究人员跟踪了受试者将近20年，分析了海量的数据，并将分析结果写成论文发表在1994年12月出版的《新英格兰医学杂志》(NEJM)上，这就是国际环保界非常有名的“六城市研究”。
1990年美国总统布什签署《清洁空气法》
研究结果令人震惊，PM2.5暴露程度每上升10微克/立方米，死亡率便增加1.5%，大致相当于平均寿命减少0.61年。这样算下来，这6所城市当中污染程度低的城市的居民平均要比污染程度高的居民多活2-3年，这个增寿幅度的显著程度几乎和癌症被攻克差不多了。
这篇论文一经发表立刻在全美国引起轩然大波，直接导致美国环保署(EPA)于1997年通过了一项修正案，把PM2.5纳入了清洁空气管理系统，制定了PM2.5的国家标准。此后这个标准一降再降，现在的美国联邦政府PM2.5标准为年平均浓度不得超过12微克/立方米，单日平均浓度不得超过35微克/立方米，如果不达标就要受处罚。美国驻京大使馆当初之所以要购买专门的仪器测量北京的PM2.5浓度并定期公布结果，一个重要目的就是为了提醒美国政府依法给使馆员工发放专项健康补贴。
2014年是这篇划时代论文发表20周年纪念，有专家撰文分析了这篇论文对于美国人健康状况的影响，发现美国人的平均寿命在这20年里增加了2.7年，其中的0.8年都与PM2.5浓度的降低有关。美国环保署估计，仅在2010年这一年里，《清洁空气法》就挽救了16万美国人的生命。
但是，《清洁空气法》的实施是需要成本的，光是计算人均寿命的增加还不足以证明这项法案是成功的。比如，如果因为这项法案导致煤电厂破产，大量工人失业，生活水准骤降，这笔账算在谁的头上呢？再比如，如果这笔钱没有用于清洁空气，而是直接投资到医疗领域，是否会有更好的效果呢？
由于大气污染的视觉效果太过惊悚，这个领域很容易让人动感情。但普通人可以高喊“生命高于一切”，政府部门却不能这么做，而是必须从全局出发，全面考量每一项政策，每一笔拨款是否合理。对于空气污染领域来说这就意味着必须将空气污染造成的经济损失进行量化，否则无法相互比较。
生命当然无法换算成钱，但一个人因为生病或者提前死亡所导致的经济损失还是可以估计出来的，这就需要用到另一个流行病学概念“伤残调整寿命年”(Disability-adjusted Life-years，简称DALY)。这个DALY指的是从发病到死亡所损失的全部健康寿命年，常被用于衡量某种疾病所导致的社会经济成本。比如同样两种导致死亡的疾病，前一种病患者普遍很年轻，后一种病只影响老年人，那么前者的DALY数值就比后者大。
根据世界卫生组织(WHO)2010年发表的数据，全球每年大约有320万人死于空气污染，其DALY数相当于7400万年，这个数字就是计算大气污染所造成的经济损失的基础。2007年美国有关部门曾经发表过一份报告，按照上文提到的思路计算了美国《清洁空气法》的投资回报率，发现这项法案是美国联邦政府所有的拨款项目当中投资回报率最高的，每年的拨款平均下来仅有73亿美元，却产生了188-1674亿美元的经济效益，投资回报比为1:2.5至1:20。这里面的经济效益包括因为空气越来越干净而节省下来的医疗保险支出，以及因为员工不再因此生病而多创造出来的经济价值等等。
顺便插一句：同样的思路还可用于气候变化领域。国际能源署曾经对减排的花费进行了计算，得出的结论是：越是早减排，花费就越低。今天每减排1吨二氧化碳平均需要花费38美元，如果试图省钱的话，那么今天省下的每1个美元到了2020年都将不得不再多花4.3美元来弥补。问题在于选举制度决定了很多政府都是短视政府，不愿意为未来政府买单。
写到这里可以做一下总结了。美国政府制定法律的依据只有一个，那就是科学。政府代表的是全体国民的利益，花的是纳税人的钱，政府制定的所有政策都必须以公众的长远利益为考量，花的每一分钱都必须给民众做个交代。具体到《大气污染防治法》，这个法的法理基础必须是科学而不是情感，没有严格的科学实验做基础，任何环保法律都是不成立的。环境保护法的实施涉及到大笔政府投资，这就必须计算投资回报比，这种计算同样必须基于科学证据，不能感情用事。只有这样用科学手段进行过论证的法律法规才能让政府执法部门更有信心，执法的态度也会更加积极，老百姓也会更容易理解。
相比之下，中国政府在这方面做得不好，没有向公众解释清楚相关法律的依据是什么。中国的科学家群体也有值得检讨的地方。虽然PM2.5的危害已经有很多证据了，但美国的PM2.5起始浓度很低，中国则要高得多，空气污染对中国人健康的危害到底应该如何计算？中国吸烟人数多对计算结果有多大的影响？中国空气污染的DALY数是多少？中国用于治理空气污染的投资回报比是什么？这些数据都不能照搬美国人的研究结果，而是必须由中国的流行病学专家和经济学家们共同合作，根据中国实际情况进行量化研究，只有这样才能为政府制定相关法律提供可靠的科学依据。
当然了，与此同时政府也应该学会信任科学家，相信科学的结论，这方面中国政府更需要改进。
与此同时，公众也有值得检讨的地方。前文说了，美国科学家得出PM2.5对人体有害这个结论花了20年时间，中国的科研力量相对薄弱，也许需要花更长的时间才能找到答案。我们应该再耐心一些。
(图片来自网络)
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